賣地收入崩潰後政府會如何搞錢？(組圖)

【看中國2022年6月6日訊】先來看一張圖：2020年中國主要城市的土地財政依賴度排行。 看中國網站 禁止建立鏡像網站 。

2020年中國主要城市土地財政依賴度排行榜（作者博客） 看中國網站 禁止建立鏡像網站 。

然後，我們再來看另一張圖：過去6年國有土地出讓金收入的增速情況。

過去6年國有土地出讓金收入的增速情況（作者博客）

簡單說，按照月度累計值計算，2022年的2/3/4月份，地方政府賣地收入的年化增速分別是-29.5%、-27.4%和-29.8%。不出意外的話，5月份的數據有可能與此類似或更糟糕。

賣地收入銳減，政府該如何搞錢？

更進一步，如果土地財政收入的下降不是短期內的現象，而是一種長期的趨勢，政府有可能在財稅政策方面，做出什麼變革？它們分別又有什麼影響？

1840年左右的美國聯邦政府，就遇到了類似的情況。

1835年-1836年，出售土地的收入，佔了美國聯邦政府財政收入中的近一半。依賴賣地收入，聯邦政府幾乎徹底償還以前的國債，應對各種開支也綽綽有餘。

根據美國憲法規定，聯邦政府擁有獨立課稅權，各州將進口的關稅，讓渡給聯邦政府，作為聯邦政府的主要收入。另外，聯邦政府可以課徵酒稅等間接稅，而各州政府則主要課徵財產稅、人頭稅等直接稅。

獨立之初的美國，關稅收入在聯邦政府財政收入中的佔比，一直都在80%以上；直到，1833年左右土地財政的崛起（1812年-1815年關稅收入銳減的原因是第二次美英戰爭，導致了英國海軍封鎖了美國海岸）。

當土地財政收入銳減之時（1837-1847），美國財政支出的主要項是海軍和陸軍的軍費，這些支出基本是剛性的（下圖中1843年收入和支出同時銳減，是因為聯邦政府將原來的日曆年財政年改為7月1日至次年6月30日，所以只有半年的數據），每年的變化並不大。

既然支出是剛性的，在收入銳減的情況下，美國政府不得不再度選擇發行國債，由此也導致了美國債務規模再次大幅度增加——此前的1812年-1815年和此後1861年債務暴漲，都是因為戰爭，這是美國歷史上第一次非戰爭原因而導致的債務大增（見下圖）。

1792-1860年美國歷史上第一次非戰爭原因而導致的債務大增（作者博客）

伴隨著土地私有化和歐洲移民源源不斷的到來，1850年之後，美國關稅收入大幅度增加，聯邦政府的收入基本得到了保證，不需要增加更多債務，美國政府也基本可以應付開支。

然而，隨著1861年美國內戰的到來，支出飛速增長，錢就越來越不夠用了，幾乎所有政府搞錢的手段，都被利用起來，首當其衝的，就是聯邦政府借債規模的迅速增長。

1860年之前，美國聯邦政府債務最高的時候，也就在1億美元左右。而戰爭爆發之後，在短短的5年時間裏，聯邦債務就暴增到了27億美元，增長了27倍。聯邦政府債務，此後再也沒有低於過15億美元的規模。

內戰是美國本土有史以來最殘酷的戰爭，南北雙方幾乎耗儘自己的力量，來打擊對方的有生力量。短短5年時間，超過10%的20-45歲北方男人在戰爭中戰死，而南方更是有超過30%的青壯年男人戰死。這種死亡率，即便放在世界範圍內的戰爭中，都會讓人不寒而慄。

戰勝之後，北方軍對南方進行了殘酷無情的掃蕩，戰後還在南方施加了嚴厲的軍事管制。

在這樣一場殘酷的戰爭中，剛一開戰，為籌措戰爭經費，經國會通過，聯邦政府就對年收入在800美元以上的個人，徵收3%的個人所得稅，這是美國第一次直接對收入徵稅。

1862年，對個人所得稅法進行了修改，規定對那些年收入超過1萬美元的個人，稅率提高到5%，從而使個人所得稅，變得具有累進性。

1863年，根據美國憲法規定，除抬高關稅之外，聯邦政府又迅速開徵了酒類稅、飲料稅、菸草稅、製造業稅、特許經營稅、銷售稅等，或者在原有稅率基礎上加碼。

要知道，在內戰之前聯邦政府存在的70年間，美國的聯邦政府規模一直極小。除兩次美英戰爭債務支出、海軍和陸軍的軍費支出（含退伍老兵支出）之外，包括了所有政府官員薪水支出，聯邦政府的內政+外交支出總和也就200萬美元左右。

在這種情況下，美國政府整體的稅收水平，一直都很低，關稅加上土地出售收入足以應付一切。沒有公司稅收，也沒有個人稅收——但，內戰改變了一切，聯邦政府萬稅，美國變成了一個高稅負國家。

為了應對美國內戰支出，聯邦政府甚至想出來了直接印鈔的絕技，這就是著名的「綠背鈔」。

1862年2月，林肯政府頒布了《法幣法案》，授權財政部發行1.5億沒有黃金支撐的紙幣。因為這種紙幣背面是綠色的，所以被稱為「綠背鈔票（Greenback）」。根據法案，除了不可支付海關關稅和國債利息外，綠背紙可支付一切公私債務，包括政府其他稅收；更可以用來支付士兵工資。

因為戰事吃緊，1862年和1863年，政府又兩次發行了1.5億美元的綠背紙，戰爭期間總共發行了4.5億美元的綠背鈔。

無抵押紙幣發行，並非毫無代價——憑空發行的4.5億美元綠背紙，佔了當時全部流通貨幣的一半，導致了嚴重的通貨膨脹問題，1861至1864年北方的物價，整體上漲了74%。

在發債、增稅、印鈔等一系列「搞錢」措施的幫助下，美國聯邦政府的財政收入，開始從千萬美元這個級別上暴增。到了戰爭結束之後的1866年，美國聯邦財政收入達到了驚人的5.6億美元。

1865年，美國內戰以北方聯邦政府的勝利而告終。

隨著戰爭結束，對於財產和收入徵稅很快在民眾中激起了激烈的反對。有鑒於此，到了1872年，國會通過法案，取消個人所得稅、特許經營權稅、銷售稅和總收入稅以及遺產稅。

但是，就整體而言，政府權力一經擴大，就極難縮小，政府收入一旦增加，就很難下降。1861年擴大的國內消費稅的課徵範圍和稅率，大部分都保留了下來，由此使得關稅收入，在美國在聯邦政府收入體系中的重要性，出現了歷史性的下降，在很長一段時間裏，也就佔到聯邦政府收入的50%左右。

內戰不止影響了美國的稅收體系，也深刻影響到了美元的發行體系。

內戰之前，除了流通中的金幣和銀幣之外，所有美元紙幣的發行，都是各家銀行根據自身的黃金和白銀儲備而發行，標準並不統一。

1863年，在戰爭最緊要的年頭，為保證綠背紙和國債發行，林肯簽署了《國民銀行法案》。該法案授權政府批准的國民銀行，發行統一標準的銀行債券——美元紙幣，而且，可以把政府債券而不僅僅是黃金，作為美元紙幣發行的儲備金。

統一的美元紙幣，就是從這個法案才誕生。

在這份法案中，聯邦政府鼓勵當時高達1000多家發行美元的國民銀行進行合併。雖然並沒有規定，人們必須使用國民銀行發行的標準美元紙幣，但因為得到聯邦政府的支持，合併後的國民銀行，相比其他銀行資產規模更大，存款準備金率更高，貸款標準更嚴格，其發行的美元紙幣，信譽要遠遠好於其他的中小銀行。

更要命的是，聯邦政府還對非國民銀行發行紙幣額外徵收10%的重稅，這很快導致了非國民銀行退出紙幣發行領域。其他銀行為了發展業務，也不得不在國民銀行開立存款賬戶，從而變成了大型國民銀行的從屬銀行。

是的，你可以理解，1862年之前，除了標準銀幣和金幣之外，並沒有一種標準的美元紙幣。而林肯的這個法案，則是打算逐步統一美元紙幣。不僅如此，法案還第一次確認，可以採用國債作抵押而印刷美元。這意味著左腳踩右腳的信用紙幣發行模式，由此開始。

更進一步，在林肯的法案頒布之前，美國國債雖然在國際上很有信譽，但國內卻並沒有統一的美元國債市場，美國聯邦政府必須到國際市場上借錢。而這個法案，確立了美國即將形成自己的國債市場，國債融資可以免受國際金融財團苛刻條件的限制。

位於美國本土的、統一的美元國債市場，也由此誕生。

全球最強大的金融市場，從此開始在美國本土上生長，而在這一套金融體系的支撐之下，從1865年到1894年，短短的30年間，美國成長為全球第一大工業生產國。

1860年內戰之前，美國工業生產總值還不到英國的一半；而到了1894年，美國的工業生產總值，已經躍進到了世界首位，相當於英國的2倍，法國的3倍，接近全球工業生產總值的1/3；到了1913年第一次世界大戰爆發之前，更是超過了英，法，德，日四國的總和。

同樣是在1913年，美國的人均國民收入超過英國，成為世界上最富裕的國家。紐約的股票交易所成為世界上規模最大的交易所，紐約取代倫敦成為全球最大的金融中心……

面對已經富裕起來的美國人，不多征一點兒稅，好像有點兒對不住他們。

1909年，美國聯邦政府首次面向企業，開徵企業所得稅；1913年，面對歐洲大戰陰雲，聯邦政府再次對個人開徵所得稅；1917年，美國參加第一次世界大戰，在加征所得稅的同時，開徵遺產稅和贈予稅、股本稅。

一開始，這些稅的收入還不高，但第一次世界大戰的爆發，大大增加了這些稅收的徵收力度。第一次世界大戰結束後10年，到了1928年，美國大蕭條爆發前夕，聯邦政府個人所得稅收入，已經高達9億美元，從公司所得稅中的收入更是高達13億美元，各自都遠遠超過了原本財政體系中最重要的關稅收入。

大蕭條爆發前夕，個人所得稅、公司所得稅加上遺產稅，已經佔到美國聯邦財政收入近60%。因為最初的美國憲法，只允許聯邦政府徵收關稅、消費稅之類的間接稅，並不允許直接開徵財產稅，所以，為了對財產直接徵稅，1913年美國國會特意批准了憲法第16條修正案。該修正案授予國會：「對任何來源的收入，規定並徵收所得稅，所得稅收入不必按比例分配於各州，也不必考慮任何人口普查或統計。」

要知道，除了1789年美國憲法生效前後，200多年來，美國憲法總的修正案也只有16次，其中還有幾次修正案，就是為了推翻前面的修正案。就這樣，以第一次世界大戰為分界線，美國聯邦的財政收入，逐漸從關稅、土地收入為主，轉變到了以個人所得稅、公司所得稅為主。這一體系一直持續到今天。

美國建國之後100年的聯邦財政收支經驗表明：當賣地收入銳減，鑒於政府中短期的支出基本是剛性的，所以，其第一個反應，一定是趕緊發行更多債券來彌補收入差距。

不過，發行債券彌補政府收入差距並非長久之計，因為這些債券始終是要償還的。就中長期而言，政府最根本的思路，還是開源（節流是不大可能的）——徵收其他稅賦。

最有可能的，是直接對財產和收入徵稅，而不是採用間接稅。

不過，收稅這事兒，說白了就是「拔鵝毛的藝術」。按照官方《人民日報》的說法，最好就是：「既把鵝毛拔下來，又不讓鵝叫喚。」

針對財產和收入直接徵稅，尤其是民眾最主要的財產和收入徵稅（如房產稅、股票稅等），必然會導致民眾的普遍反對，除非面臨著戰爭風險，否則該稅種一定會面臨長期的反覆。例如，美國的個人所得稅制度，就經歷了長期的反覆。美國1913年確定徵收個人所得稅，第一次世界大戰爆發之後，個人所得稅最高邊際稅率暴漲至70%以上，也就是說，高收入人群的收入有70%可能會被徵稅。

第一次世界大戰之後，美國個人所得稅最高邊際稅率降至30%以下。但隨著大蕭條的來臨，個人所得稅最高稅率再次暴漲到60%以上。

1942年，美國參加第二次世界大戰。

1943年，美國國會確立了凡有收入，必須納稅的原則，所得稅的稅基不斷擴大，而所得稅稅種也隨之增加。政府甚至開始強制從工資單上扣除個人所得稅，個人所得稅最高稅率高達94%。

到了1945年，美國個人所得稅納稅人群超過5000萬，幾乎囊括了所有參與工作的人群，其中最高個人所得稅稅率，依然維持在90%以上（見下圖）。

1913-2018年間美國個人所得稅最高稅率的演變情況（作者博客）

第二次世界大戰結束近20年之後，美國個人所得稅最高稅率才下降到70%左右的水平。

具體說到中國，廈門大學趙燕青教授對政府土地財政研究特別深入，按照他的說法：過去40年，中國是土地金融；未來40年，中國才是土地財政。

這句話啥意思呢？大家自己體會吧！

責任編輯:宇真

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