飞地之谜

"有项目的地方没土地，有土地的地方没项目，这样的现实让土地开始“飞”了起来。" 看中国网站 禁止建立鏡像網站。返回正版看中国网站。

"在GDP全国排名最前面的广东与江苏，“飞地”遍地开花。越来越多的地方希望“飞地”成为新的经济引擎。" 看中国网站 禁止建立鏡像網站。返回正版看中国网站。

"不过，土地要“飞”出省，还面临着各种挑战。而“飞地”能否带来经济转型升级，更是个未知数。"

“飞地”，正在成为地方经济的秘密“武器”。

所谓“飞地经济”是指，以工业园区为载体，经济相对发达地区整批输出项目，欠发达地区提供土地，双方合作开发，共享园区的税收、GDP等。看起来，这个园区就像从相对发达地区“飞”到欠发达地区的一块土地。

最新的行动者是安徽。近日，安徽省发改委皖江办下发文件，明确提出皖江示范区将以“飞地经济”为桥梁,，探索区域协作与利益共享机制。

在更早之前，2010年底，安徽就曾提出在皖江示范区开发园中划出一块区域，将“净地”交给江浙沪政府来建设，双方按比例共享利益。

安徽希望通过“飞地”，来承接产业转移，拉动经济。

而在GDP全国排名最前列的广东与江苏，“飞地”更是早已遍地开花。

土地究竟是怎么“飞”起来的？有哪些方式，又经历了怎样的演变？

没有地，只能“飞”

福州市平潭县是国内最早尝试“飞地经济”的地区之一，这个离台湾最近的县由126个岛屿组成。

2002年，平潭县因为没有土地，眼看到手的二十多个项目就要飞了，而隔海相望的金山工业园，却招不来项目，近千亩的土地只能“晒太阳”。

于是，平潭县就向福州市委、市政府申请在金山工业区建一个“飞地”工业园。市里大力支持，还专门出台政策，明确税收留成和GDP统计归属：福州市的原则是“谁开发，谁受益”。转出地负责进行征地拆迁和基础设施建设，落地项目形成的引资额、工业产值和固定资产投资额全部归转出地，七成的税收也留在转出地。

6年后，上海外高桥保税区也陷入同样的困境。

保税区开发始于1990年代，开发到第三期，土地已所剩无几。此时，距离这里只有40分钟车程的启东滨海工业园还有大批尚待开发的土地。对启东来说，与其单个招商，不如成片引入。于是，两方一拍即合。

像这样的飞地工业园，在国内比比皆是。其中最为积极的推进者，便是苏州工业园。

苏州工业园本身就是一个合作开发的结果——1994年，苏州市开发公司与新加坡开发财团组建合资公司，从事工业园区内的土地开发经营，合资期限30年。

这些年中，苏州工业园以不到苏州市4%的土地、人口和5%的工业用电量，创造了全市16%的工业总产值、17%的固定资产投资、31%的进出口总额。

现在，苏州工业园正在把这一套模式复制到周边的宿迁、盐城、安徽滁州等地，甚至远至新疆霍尔果斯。

苏州市副市长周伟强告诉南方周末记者：“有大量的外资企业等着在苏州落户，这就迫使我们转出竞争力相对较弱的企业。企业早先在苏州工业园区的购地成本很低，搬迁时，土地以十倍的价格由政府回购。这样，企业手上有大量的现金，搬迁过程中也会淘汰落后设备，提高竞争力。”

对那些企业来说，这也划算。

台资企业可成科技从苏州迁到苏州宿迁工业园后得到一个意外收获：这里的工人流失率是6%，而苏州是30%，流失率降低带来熟练工增加，次品率降低。

谁来开发“飞地”

“飞地”之上，最常见的一种开发模式是合作。

比如在江苏，一边是资源丰富但发展迟缓的苏北，一边是土地、环境承载力、劳动力成本与经济发展的矛盾越来越突出的苏南，他们有理由走在一起。

2006年9月，江苏省想出了南北挂钩共建苏北开发区的方法。截至目前，江苏省共有南北共建园区33个。

GDP全省排名第一的苏州与倒数第一的宿迁结成了对子，宿迁划出13.6平方公里的土地，苏州宿迁工业园区由此诞生。江苏省、苏州市、宿迁市、苏州工业园区共同出资，成立苏州宿迁工业园区开发公司。目前，四方共出资6亿元，出资比例为1∶0.5∶0.5∶4。

可见，外来的苏州工业园占据这块“飞地”的主导权。开发初期，这块地还没有土地出让金和税收收入，管委会的行政支出和员工工资都是由苏州工业园区每年拨1500万。此外，他们还先后派出8家国企参与开发。

主要的负责人，也都来自苏州工业园。他们派出12人，分别担任了财政局、规划建设局、招商局、城管局、环保局的局长和办公室主任等重要职务。劳动保障和社会事业局的局长则是宿迁的，因为要负责在当地招工。

苏宿工业园区管委会主任顾玉坤兼任宿迁市副市长，宿迁市政府给了他15个2号章，规划、环保等政府审批、管制和许可等，只要他签了字，宿迁市政府的章就可以盖下去——这个办法，正是苏州工业园当年跟新加坡学来的。

不过，合作中也少不了磨合。例如，电子生产企业对用电的要求很高，断电零点几微秒都不行。这样的要求对苏州来说并不是问题，但对工业基础薄弱的宿迁来说就很麻烦。

对这些新的要求，宿迁都尽量努力满足。苏宿工业园本身，就是宿迁“破坏”原定规划才得以建立的。本来，宿迁市已经对这块地做了规划，现在，周边道路怎么衔接，接口怎么变，都需要园区和宿迁坐下来重新商量。

“飞地经济”除了合作共建的形式外，还有净托管的模式。广东顺德清远（英德）经济合作区即是其中的一例。

“广东四小龙”之一的顺德，土地稀缺，在向外找地的过程中，发现了同属广东的英德市。英德政府为争取顺德来落户，甚至把周边几个镇的用地指标都给了产业园。

合作区由顺德计划投资300亿元，一次性向英德购买园区用地36平方公里，由顺德主导成立园区管委会，英德下放除司法以外的行政管理权限给管委会。同时，顺德组建投资公司进行开发，25年后，再全部移交英德。

工业园给当地带来了新的活力。一个可资佐证的细节是，现在园区所在的英红镇的楼盘售价已经从700-800元/平方米涨至2500元/平方米。

蛋糕如何分

也许并非巧合的是，广东和江苏，GDP排名全国第一与第二的两个省份，恰恰是“飞地经济”最具规模的地方。一些江苏官员告诉南方周末记者，每当这两省官员进行交流时，最感兴趣的问题就是“飞地”上税收和GDP如何分成。

江苏省在最初一直就明确要求十年不分红，主要收益留给所在地和园区：南北共建园区落户、投产的企业缴纳的税收，按属地原则征收。新增增值税、所得税除省、市、县留成部分，全部补贴给园区，用于园区滚动发展。园内企业生产经营活动由园区“扎口统计”，也就是留在当地。

这让项目输出地的苏南地区多有不满，他们多次向省政府提出利益分享的要求，甚至专门研究了广东GDP等统计指标的分成方法。

2009年以后，政策有所松动，增加了利益共享的条款。对重大产业转移项目，可由合作双方商定利益分成办法。

2012年3月，江西省商务厅曾到杭州调研“飞地经济”，详尽考察了杭州经济技术开发区在萧山的一块“飞地”——前进工业园区的利益分成方式。

前进工业园区的用地指标、用地规划、占补平衡、环评等资源配置指标由杭州开发区通过引进大项目以及省市协调解决，不占萧山区的指标。税收由工业园区征收，其中地方留成部分按萧山区20%、开发区45%、杭州市35%比例分成。招商引资项目、引资统计、工业产值的统计则很讨巧——由于萧山区是由省直接考核，不经市考核，这些数据由萧山区报到杭州市，省里考核萧山时算萧山的，杭州市考核开发区时算开发区的。

与江苏省不同，广东省的合作共建园，两地政府在合作协议中就把GDP和税收分成写得清清楚楚。

比如，根据《广东顺德清远（英德）经济合作区统计数字共享方案》，合作区产生的GDP等统计数据原则上按照5∶5分成。而佛山（云浮）产业转移园在GDP和税收方面，两地按3.5∶6.5进行分成。

飞不出省际线

不过，谈起“飞地经济”，安徽省郎溪县招商局副局长祝栋的心情颇为复杂。位于郎溪经济开发区的常州工业园起初计划按“飞地”模式引进，但最后却走回到招商引资的老路上。

郎溪县所在的宣城市是安徽省唯一与苏浙两省交界的市，有“三省通衢”之称。

2009年，江苏常州市武进区东华村村委杨书记主动找到祝栋。

“要知道，两年前，杨书记对郎溪可是一眼都不待见。”原来，东华村土地要被政府收回建汽车城，一百三十多户企业需要搬迁，武进区政府委托杨书记到郎溪新建工业园。

如果按照“飞地”模式，往往应该由东华村出资建设。但东华村虽然有能力出资，却在行政级别上无法与郎溪县进行对接。而且，除了东华村以外，周边还有一些其他企业也想进新的园区，但东华村“没有义务为他们花钱做开发”。

最后，“飞地”只停在协议阶段。但东华村已经帮郎溪做了免费招商，企业纷纷来这落户。对郎溪来说，招商引资的效果已经达到了。

有趣的是，没过多久，另一个地方又找上门来——这回来谈的不再是村书记，而是常州钟楼区的区长和区委书记，因为那里的一百多亩地也要拆迁，企业需要找新的地方。

郎溪县政府跟钟楼区政府来往沟通了三次，达成了合作意向，眼看就要真正“飞地”了。不巧，临近签约，钟楼区委书记和区长一齐换了。等不及跟新上任的官员们再达成一致，郎溪决定自己干了。

失败的合作并不止这一桩。宣城市招商局一位官员向南方周末记者透露，2006年，上海闵行区曾计划与宣城经济开发区合作建一块“飞地”，闵行派官员进驻宣城半年有余，几个负责开发的公司也已经成立完毕。闵行区把这块“飞地”作为产业转移的创新成果向上海市汇报，“却因为导致GDP流失等原因被当成了反面教材”，合作从此搁置。

事实上，眼下最高调推进“飞地经济”的安徽，目标也已经悄悄发生了变化。

早在2010年底，在国家发改委组织召开的承接转移示范区建设工作座谈会上，安徽就提出，主要针对江浙沪和安徽进行“飞地经济”合作。但几年下来，江浙沪与安徽跨省“飞地”的成功案例屈指可数。安徽最近提出的目标，已经缩小成了由皖江和皖北进行合作共建，实现全省的均衡发展。

上海社科院城市与人口发展研究所所长郁鸿勝认为，政府的考虑是多元的，一会要GDP，一会要政绩，一会又要形象，到最后很难达成共识，一跨省就更难。

安徽经济研究院区域所所长徐振宇则说：“‘飞地’是现阶段带动经济发展的突破口，但不可能对当地产业体系的构建、经济发展模式的改变起到特别大的作用。”
 

来源:南方周末

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