后土地财政时代,我们还有什么办法满足地方政府不断膨胀的胃口吗?
在前三篇文章中,笔者指出了社会公众房价承受力已逼近极限的情况下,房地产调控必须破釜沉舟,背水一战后,地方土地财政收入难免锐减,出现了收支的较大缺口。如果按照既得利益的逻辑演绎,增收“物业税”(或者房地产保有税)为什么无法弥补这一缺口;开拓非房产税的其他税源(比如资源税等),对于东部省份,特别是大都市则是未受其利,反受其害。
那么,还有什么出路可以填补土地财政的缺口吗?
有的,那就是地方政府借债。这里有两种方式:一是中央政府担保,地方政府发行债券来融资;二是各地方成立的各种各样的融资平台,比如城市建设投资公司、政府担保公司等,主要是向商业银行融资。这两者在过去两年中达到了前所未有的新高潮。
2008年11月,中央政府宣布4万亿元的救市计划,各地则追加了更庞大的计划。如此庞大的拯救投资计划,地方政府显然无此财力,怎么办?靠借债来投资。
发行地方债券是正门,2009年中央代理发行了地方政府债券2000亿元,并在2010年计划再发2000亿元,但这显然远远难以满足地方的资金需求。胃口更大也更混乱的是地方融资平台。
从2008年底以来,地方政府投融资平台的数量和融资规模“大跃进”。到5月末,全国各省、区、直辖市合计设立8221家投融资平台公司,其中县级平台高达4907家。而从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看,债务率为97.8%,部分城市平台公司贷款债务率超过200%。共从银行贷款7.6万亿元左右。
此外,地方政府融资平台还发行平台债和银行理财产品等,这部分数量也非常大。大多数融资平台现金流偏紧,缺乏盈利能力,依靠财政补贴存活,现金流枯竭导致的违约事件时有发生。
地方债务的风险主要转移到银行体系。其中:工商银行持有7200亿元、建设银行持有6360亿元、中国银行持有5350亿元、交通银行持有1390亿元、招商银行持有1020亿元、中信银行持有1300亿元、兴业银行持有1500亿元。地方借贷占总贷款比例最高的为南京银行,已经达到了27%。这些贷款多以土地作为抵押品,但随着国家对房地产的严厉调控,土地的流动性和价格都十分值得怀疑,存在引发新一轮的银行坏账的隐患。
目前,对于地方债务规模,官方的统计多在7万亿~8万亿元,而国际投行和一些独立研究方估测会更高。这还没有算上高悬的、没有进入统计的隐性债务。
这仅仅是地方政府的债务规模,一项独立的研究表明,如果加上中央政府负债,财政赤字、资产管理公司损失及社会基金欠账等,中国的政府总负债与GDP占比已经高达70%,这一水平已经高于西班牙和爱尔兰。按照国际通行标准,如果一国的政府负债超过GDP的60%就已经开始有风险了。
在这种情况下,指望地方借债来填补土地财政的缺口,不仅是饮鸩止渴,更是痴人说梦。这里有一个特别荒唐的怪圈。地方以土地和土地财政收入为抵押,借来大量的贷款,但是现在土地财政收入锐减,又需要更多的融资来填补。
地方融资平台的投资项目大多是“铁公鸡”——铁路、公路、机场,投资周期长,投资效率低下,财务漏洞很多,投资回报率很低,这使得其难免成为金融系统新坏账的来源,如果任其发展,将威胁金融安全。故此,国务院6月明确表态加强地方政府融资平台公司管理后,8月19日,四部委联合发布地方融资平台清理细则,并要求各地财政部门在10月31日前,上报地方融资平台公司债务清理核实情况。实为势在必然。
地方政府的巨额负债和利息支付将进一步恶化地方的财政收支,地方为了还到期的利息,难免会增加苛捐杂税,这将会连环恶化民间微观企业的生存环境,并对民间投资和消费产生严重的挤出效应。
地方投资效率低下,投资回报率低,增加了商业银行的坏账。这使得央行不得不发行更多的钞票来弥补流动性,由于微观企业税负和生存环境恶化,民间投资和社会需求被挤出。商业银行系统的低效,金融毛细血管匮乏,这些资金很难进入高效率和高成长性的民间创新和微小企业,反而又会进入大国企、大项目,更多的会涌入房地产等投资品中,又为房价新一轮卷土重来创造了条件,会进一步摊薄社会大众的财富积累。
这就意味着中国经济、政府财政和资产价格进入一个恶性循环——如果不能通过釜底抽薪的方式有力打破这一循环,未来很可能出现房价、地方政府债务、商业银行坏账恶性膨胀。
当然,若想对地方政府不断膨胀的财政胃口继续姑息纵容,还有最后一个办法,即将中央财税分割给地方政府享受,但以目前的水平,目前的中央财政也承担不起。
后土地财政怎么办?其结果只能是一个:如果继续纵容地方政府不断膨胀的胃口,继续姑息地方财政不断恶性的透支,那么,既得利益不断膨胀的地方政府迟早会吃垮了地方财政,再吃垮了国家财政,再吃垮商业银行,再吃垮了中国经济,最后吃垮了整个社会。所以,顺着地方既得利益者走的逻辑实际已经山穷水尽。
此时,已经是历史倒逼机制的最后时刻了——我们到底还有没有最后的勇气,不再绕着既得利益走,为回避一个真问题而制造更多的假问题和浪费更多的时间、金钱,我们到底敢不敢面对这个真问题——为什么要养着这么昂贵的一种地方政府,人民需要什么样的地方政府,怎样才能拥有真正为人民服务的高效清廉的政府?
(文章仅代表作者个人立场和观点)来源:第一财经日报
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