解決中國財政危機出路何在?
2012年下半年中國經濟衰退的趨勢已經成定局,二季度GDP同比增長僅有7.6%,低於一季度的8.1%,是全球金融危機以來最低增速。8月中旬的數據顯示,7月份工業增加值同比增長9.2%,低於6月份的9.5%,為2009年5月以來的最低增速。
經濟衰退的威力還未彰顯,中國財政部門已經感受到財政減收的壓力。七月末財政部召開的年中會中,財政部長謝旭人明確指出,「事實就是很嚴峻,有些省市已的確面臨完不成預算(收入)的問題」,「狠抓增收節支成為財政部門下半年的要務」、「大力支持稅務、海關部門依法加強稅收征管,應收盡收」。各級政府部門加大徵稅、收費、罰款力度的新聞不絕如縷。瀋陽市更以運動式罰款為創收手段,致使全市出現大面積商戶關門避檢。此舉在社會輿論的指責下停止以後,交警開始出動,起早貪黑貼罰單,廣東、湖北等地也多有此舉。
經濟衰退時期,企業營收下跌、利潤睛轉陰,此時加大徵稅力度,對企業來說無疑是雪上加霜,宏觀上也會強化經濟衰退。為此,財稅兩部門「一把手」謝旭人和肖捷從6月份開始,就多次強調不得收「過頭稅」,同時防止出現虛增非稅收入等情況。希望以此遏制各級財稅部門為完成預算收入指標過度徵稅的衝動。但這又是一個兩難,如果真的遏制住這種衝動的話,各級政府很有可能會陷入財政危機。
「完成預算收入」乍聽起來很有道理,是財政部認真執行年度預算的行為,但細究起來卻很荒唐。居民與企業是依法納稅,應繳盡繳,數額多寡取決於經濟形勢的好壞。經濟形勢不好,稅收自然下滑。此時要完成所謂的「預算」收入,就只能提高實際稅負或預徵稅款,也就是所謂的「過頭稅」。
然而,遍尋稅收法定的國家,鮮見預算收入的提法,財稅收入源自依法徵繳,新開稅種、強制收費必經議會審批,因此只能預測財政收入,而無法事先計畫徵繳規模、增幅。尤其在中國「以收定支」的財政體制下,能征來多少稅直接決定著政府部門能花多少錢。對於財政部來說,完成財政收入甚至超收就顯得尤為重要。
重收不重支的工作思路,產生了許多令人震驚的現象。由於近幾年財政超收規模巨大,財政部不得不在年中就開始要求各政府部門突擊花錢,2011年11、12兩月的財政待支規模就達到驚人的3.5萬億元!混亂的支出局面,也賦予了財政部門巨大的權力,讓誰花錢?給多少?什麼時候給?以什麼方式給?都成為財政部門謀利的方式。如此權力,其它政府部門自是噤若寒蟬,生怕經費被卡,這也是在涉及資金與預算方面,鮮能聽到其它政府部門異議聲音的原因。政府部門尚且如此,更不用說企業了。六月中旬,廣東財政廳副廳長危金峰案發,正是禍起補貼企業的專項資金,財政官員和企業合作,利用撥款權力,騰挪資金獲利。
更惡劣的是,對財政部門的過度賦權的結果之一,就是使得各級政府的財政狀況直接影響整體的宏觀稅負。在中國,以流轉稅、從價稅為主的稅制結構中,稅收總額對物價水平、經濟週期高度敏感,也呈現週期性波動。在以收定支的財政原則下,財政收入飛速增長意味著支出規模隨之擴張。但危機隨之而來,在財政收入增速放緩甚至負增長時,支出規模並不會相應調整。這時財稅部門將不得不以支定收,加大徵繳力度或者收費、罰款,或以調控或節能為名新增稅種,這是近期開徵房產稅、環境稅的主要背景。
增長週期的「以收定支」與衰退週期的「以支定收」交替爬行,是近二十年公務員不斷擴容和宏觀稅負不斷升高的首要原因。為何?因為中國從來都沒有「以收定支」和「以支定收」,沒有外部約束的財政紀律,收入支出的確立原則雙雙被擊穿,收支成為一盤棋,都是財政部在自說自話。在這種情況下,瀋陽公權力部門以罰款為名,公然搶錢也就不難理解。
「公共選擇理論之父」布坎南曾指出,「如果對收入的用途沒有約束,收入就變得等同於政府決策者的私人收入。」事實上,在經濟總量排名靠前的絕大多數國家,決定財政收入與支出規模都不是財政部的職責,而是議會的權力,即立法機關。稅收由議會立法,納稅人依法納稅;預算權(一般意義上,預算只是預算支出)也歸立法機關,政府及財政部根據經法定程序產生的預算安排財政支出。
而且兩者之間有著嚴格的邏輯關係,即支出決定收入,所謂的「預算收入」(徵稅)及其增減,由議會決定,往往取決於政府要花多少錢?那議會如何決定政府要花多少錢?這取決於納稅人要求政府做什麼事情?即政府事權的界定。可以說,整個財稅體制的核心就是對政府事權的界定。這也是為什麼徵稅權和預算權要同時歸立法機關的原因。也正是因為立法機關通過界定政府的事權,約束住了政府攫取納稅人財富之手,測算預算支出的規模,據此增減稅種,以支定收,這就是現代預算國家的概念。
從這個視角來看,當前的財政危機正是全能而不受約束的財政體制的結果,不斬斷財政部貫穿從收入到支出的全能之手,財政超收與財政危機仍將交替進行,並且隨著經濟週期的波動越來越大。這是當下的社會輿情與政府公信力所無法承受的。
因此,要化解財政危機,不能簡單的提高稅負,而需要從通盤的財政體制改革入手,釐清財政收入與支出的決定機制,以界定政府事權為核心,理順政府與納稅人的關係。只是如此,即使提高稅負,也是納稅人對政府擴大事權的要求。
既然徵稅由法律決定,支出由議會批准,那財政部的職責為何?除了執行預算和國庫管理以外,管理財政收入與支出的差額部分——財政盈餘和赤字——就是財政部的職能。財政部根據中長期預算規劃,根據宏觀經濟週期,進行籌資活動——用盈餘沖銷赤字或者發行公債、擴大赤字,充當的是國家財務總監(CFO)的職責,切切實實的是長週期宏觀調控的主力軍。然而,時至今日,現收收付、基數管理等還是中國財政部的主要管理手段,離國際上已成主流的權責發生制、責任政府等管理思路還很遙遠。如何轉變職能,從收稅官轉型為國家財務總監,是中國財政部未來面臨的重大挑戰。
来源:金融時報
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