凡是实行“中央集权”制的社会必须依靠“命官”来维持中央的权威,官命的越多,管的越细,中央就越有权威,“中央集权制”决定了这个社会必然许多官僚是一级管一级。有人会问:秦始皇以后的社会都中央集权制,为什么历代的官僚不象现代这么多呢?应当这么说:现代是个高度中央集权社会,从机构的社会分工来看,古代的政府许多事是不管的。如:教育、土地等等,政府之外还有许多民间中介在维系着社会道德。因此,自秦后虽然是中央集权制但也是“精小”政府。而高度中央集权制则细到“户籍身份”、“个人档案”、“婚姻”、“教育”、“言论”全部统包,机构不能再庞大人员不能再庸肿了。“僧多粥少”形成了公务员待遇低,一些有“罚款权”的部门想方设法创收,造成政府“公信力”越来越差,越基层的贫民越苦。
若再深究其根源,至少有以下几点是至使机构膨胀的根源:
1、官僚化。
建国之后,国家企业、事业、行政单位实行了全面的官僚化,都有行政级别。这种官僚化对社会风俗影响极大,“官本位”由而此定格的,在中国“当官”的意识强于任何国家。
2、就业分配制度。
就业分配制度由来已久,到现代由于中央政府能力不及而取消。一是毕业生由国家统包统分,二是军转干部由国家统分,国家分配造成了行政机关冗员。
3、政府管理的范围越来越细密。
现代政府管理的范围不仅没有收缩,反而是越来越大。社会矛盾越多,越不稳定,新问题层出不穷,政府就要另设新部门去管他。越管问题越多,部门法越,社会越不稳定,构成了恶性循环。古代社会法律简单,大都与道德风俗相关,有许多事是民间自律来解决的。
4、政府职能利益化。
某些政府部门垄断了巨大的利益,变成了“公司”,有一段时间这些机构又利用自己的职权成立“创收”的二级机构(至今还有许多二级机构未能完全行政职能脱钩),油水之足令人趋之若骛。执法部门与“罚款”、“创收”等经济利益挂钩,成为部门创收的依据,保护垄断既得利益。而古代极少看到政府“罚款”、“创收”之类的事件,执法主要是以没经济利益的“刑罚”为主。政府不维系社会的道德人心、做公益事业,而热衷于“罚款”是中外古今所少见的。
至今官方对“义利”的认识不明确,有许多政策是鼓励“公款私投”“公款私分”“公企私卖”的,“招商引资”、“圈地运动”成为官场时尚。立足于“经济”是小政府变成大政府、“利益化”政府的关键,而以维系社会公正、道德世风、国家安全稳定,不管“经济”,则是形成精小政府、信用政府的关键。
为官需要重义轻,一介政府更应该重义轻利,义与利只有一个选择,谁的政府选择了“利”就意味着垮台。
5、升降无度。
中国现行的官吏制度可以说“能上不能下”,在古代还有个贬官制度、告老还乡制度。经常使用“升官”来调动公务员的积极性,将会导致“官多为患”。而古代中国是如何解决这一问题的呢?其一是官爵分家,设爵不乱其职分,只授予爵位而不给官职以示奖赏;二是候补制度,没有缺位时留名候补;三是建立考核与弹劾监督制度;四是,科考取仕,中央统一命官。
6、官吏地方化。
高度中央集权下的官吏分级任命造成了“诸侯”、“单位”官,地方官员没有中央政策法律,眼里只有上级,殉情枉法、以权代法的事件经常发生。为了独霸地方政权,甚至出现了县政府查封中央喉舌报刊《人民日报》的事件,更不用说县级政府领导为了显示自己的权威搞“开国大阅兵”之类笑话了。于是士为“诸候”所谋利,则不国分忧,单位、政府、国家取贤不一,则“官们”五花八门。一任地方长官提拔一批心腹走了,第二任又提拔一批,于是官吏越来越多,不知是为国举贤还是为自己结党?故此,官吏经国家而举非常重要,历代都十分重视这点。古语:“唯名与器不可假与人,天子之所司”。应该看到目前各级官吏结党营私,对社会的危害极大。
7、法制上不重视。
建国之后,极不重视官吏制度。宪法加了很多意思形态上的东西,而对于“官制”却一字不提。以至于现行的官制乱七八糟,有叫“主任”的、“局长”的、“书记”的不一而同,光从这些称呼上来看,你不知道他们谁是管事的。而一个十来人的单位,有的一个“主任”配五六个“副主任”一个书记,几乎全是官。官无定制,加上机构合合分分、建了拆,拆了建,造成今天这样混乱的局面。而在古代每个朝代立朝之初就有一部“官制大宪法”如《周礼》,当成祖宗遗训历代遵循,这些保守的祖宗遗训成为限制政府机构膨胀良方。
宪法的作用与历代“祖宗遗训”的作用是一样的,是为集权自我约束而设,不是为了限制民权而设。而这种限制主要是来源于道德习俗力,因为最高集权之上是再没有人能限制他。昔日,大臣以“祖宗遗训”劝君王守制,今日不当“宪法”劝政府遵宪么?这种制度下“谏臣”又该是谁?不管是“祖宗遗训”还是宪法,都不方针对人民,而是为了推行善政、江山永固自我约束。特别针对每介政府难以自身约束的官吏制度,这是一剂比“刮骨疗毒”强的多的预防药。