发表时间： 2014-05-15 08:10:01作者：吴钩
1905年为清光绪三十一年，危机四伏的清王朝终于下诏“预备立宪”。作为预备立宪的重要组织部分，各省在1909年（宣统元年）完成了地方议员选举，成立省谘议局；并于次年完成了资政院议员的选举，召开资政院第一次常年会，宣布资政院开院。——这是历史性的一刻，中国政治史上第一个最接近于现代议会的代议机构自此诞生了。
我之所以用“最接近于现代议会”的措辞来形容晚清的谘议局、资政院，是因为谘议局与资政院毕竟不具备地方议会、国会的法律地位与权力。按照《谘议局章程》的设定，各省谘议局有权议决本省应兴应革事项；议决本省财政预算与决算、公债制定；修改本省单行法规、章程；接受本省民众建议、陈情；监察地方行政机关。但是，各省督抚对谘议局有勒令停会和奏请解散之权，对“谘议局之议案有裁夺施行之权”。
而根据《资政院章程》，资政院尽管掌握着议决国家财政预决算、审查税法、弹劾军机大臣等权力，却不具备国会最重要的权力——制宪与修宪之权，而且议员议决的议案要向君主“请旨裁夺”，换言之，定夺的大权还是操于君上。朝廷成立资政院的初衷，也是考虑到“上下议院一时未能成立”，故先“设资政院以立议院基础”，资政院只是一个训练议员能力和缓解立宪舆论压力的过渡机构。
从“谘议”、“资政”的名称也可以看出，清王朝的本意是想将谘议局与资政院当成咨询顾问的机关，而不是三权分立构架下的地方议会与国会。总而言之，不管是中央的资政院，还是地方的谘议局，从制度的层面来说，都不具备完全独立于皇权与行政系统的权力。
但尽管如此，谘议局与资政院的议员甫一登上历史舞台，便展现出令人惊艳的独立品质。虽然法律（《谘议局章程》、《资政院章程》）赋予他们的权力是残缺不全的，但议员们寸权不让，寸土必争，即使面对强势的军机大臣与地方督抚，也毫不示弱。
地方谘议局成立前夕，主持晚清预备立宪的机关“宪政编查馆”曾对谘议局与地方政府之间的公文往来格式作出了规定：督抚对谘议局用“札行”（上级对下属的公文体例），司道对谘议局用“照会”（平级使用的公文体例），谘议局对地方政府用“呈文”（下属对上级的公文体例）。也就是说，地方谘议局被当成了督抚的下属部门。
1909年10月，谘议局第一次开议，议员们首先便拿这个轻视谘议局地位的公文体例开炮，纷纷致电宪政编查馆，质问驳斥。宪政编查馆被迫修改了公文体例：督抚对谘议局还是用“札行”，但对议长、副议长，则用“照会”。议员仍不满意，又致电抗议。迫于各地议员的压力，宪政编查馆又修改公文体例，不再在行文格式上视谘议局为督抚的下属单位，而是与督抚平行的议事机构。但议员们还是有意见，最后以“谘议局联合会议决”的名义，呈请资政院更正。议员们要争的，显然不是无关紧要的咬文嚼字，而是文字所象征的谘议局地位。
1910年，湖南谘议局的议员则将矛头对准了新任巡抚杨文鼎。原来，当时湖南的财政出现严重赤字，杨文鼎便效法其他省先例，发行120万两银的公债来弥补窟窿。此事已上奏了朝廷，并获得批准。应该说，以发行公债的方式缓解财政赤字，不失为可行之策，这也是现代政府的惯常做法。但杨文鼎在程序上犯了错误，因为根据谘议局的权力清单，地方政府发行公债，须交谘议局议决。杨文鼎却绕过谘议局，径自奏报朝廷，而朝廷居然还批准了，这不是显摆着将谘议局的议决权当成透明的空气吗？因此，湖南谘议局的议员意见很大，议长谭延闿呈报资政院，要求对湖南公债的合法性与杨文鼎的违法行政进行审查。
资政院特任股负责核查这起公债案，得出的结论是，杨文鼎侵夺谘议局权限，违反行政程序。于是资政院通过表决，裁定杨文鼎侵权违法，并奏请处分杨文鼎。但从内廷发下来的上谕，只是承认杨文鼎有疏漏之处，对他却无半点处分。资政院的议员大失所望：“就是一个御史参一个督抚，亦不至如此无效。而资政院全体议决之件如此无效，何必设立资政院？”有议员提出：军机大臣必须到院解释。因为上谕是军机大臣副署的，应该代君主承担责任，接受质询。多人附和，大喊“尊重谘议局局章”。
当时的领班军机大臣是庆亲王奕劻。但奕劻以公务繁忙为由，拒绝到资政院解释。军机大臣的怠慢，进一步刺激了议员。他们开始酝酿弹劾军机大臣。之后又发生了几件让资政院觉得被军机处藐视的事情，议员们彻底被激怒，以112票的多数（到会124人）同意弹劾军机处。
但弹劾奏稿呈上去之后，监国摄政王亲笔书写朱谕回复，称“朝廷自有权衡，非该院总裁等所得擅预，所请着毋庸议。”这是叫资政院少管闲事的意思。资政院议员当然不服气，又发起对军机处的第二次弹劾，并批评监国摄政王的朱谕不合“立宪国精神”。还有议员叫嚷：资政院权力不受尊重，不如“解散倒觉痛快”。各省谘议局这时也挺身声援资政院，称资政院若解散，各地谘议局也随之自动解散。而另一边厢，一众军机大臣也向监国摄政王提出辞呈，要求全体辞职。
摄政王左右为难，两边都不敢得罪。最后只能冷处理，将军机处的请辞报告与资政院的弹劾奏稿均留中不发。这起弹劾军机案终于不了了之，不过资政院议员显然已经让朝廷的官僚集团见识了他们的硬骨头，那绝对是极不容易啃下来的。
清末资政院与谘议局运行的时间不过短短两三年，清廷逊位之后，多数议员便退出了政治舞台，而转向社会建设。但在这场短暂的晚清议会政治操演中，绝大多数的议员都表现出了不屈服于权势的独立品格，虽然从制度设计的角度看，资政院与谘议局并不具备完整的独立地位。
我一直很想探讨，为什么晚清的议员普遍能够保持独立品质？相比之下，民国时期的国会，至少在名义上已经获得了与行政分支并峙的独立性，但民国议员时常闹出贿选的丑闻，政治品质远不如晚清议员。
我想，这里面最重要的原因，应该是晚清议员都由当时的社会精英所组成。《谘议局章程》对议员的选举权与被选举权均有严格限制：只有曾在本省办理学务及其他公益事务3年以上，著有成绩者；或获有中学以上毕业文凭者；或有举贡生员以上出身者；或曾任实缺职官文七品、武五品以上，未被参革者；或在本省有5000元以上营业资本或不动产者，才具有选举权。凡有选举权、年龄在30岁以上之人，都有被选举权。资政院的议员，则一半钦选，一半民选，民选议员由各省谘议局议员互选产生。以现在的眼光来看，这样的选举明显缺乏代表性，大部分底层民众被剥夺了选举权、被选举权。但我们不必苛责。那个时候，全世界也没有几个国家实行普选。而且，代议制政治的要旨，与其说是“民主”，毋宁说是“分权与制衡”。就权力制衡而言，谘议局与资政院议员的选举机制，可以说是达到预期的。
因为这个机制选举出来的议员，基本上都是社会精英，其中占最大比重的当属士绅与绅商群体。晚清之际，士绅与绅商的力量得到很大发展，彼时之城市治理、乡村建设、慈善公益、社会自治、实业经济、立宪舆论，基本上都由士绅与绅商主持。这个群体，生活无忧，通常都比较珍视自身的荣誉，有着改良体制的公共关怀，也不缺公共治理的经验与技艺。这便是所谓的“士绅精神”。当他们当选为谘议局或资政院的议员，这股“士绅精神”便促使他们耻于当逢迎势要的“举手神器”，而敢于在议席上挥斥方遒、傲岸不屈，因而对官僚集团的权力构成强大制衡。
（原题为：《晚清议员的独立品质》）
（责任编辑：夏裔）
