中美“国会”互访看其中差异

中国全国人大常委会副委员长盛华仁和美国国会参议院临时议长泰德·史蒂文森日前在夏威夷签署了一份备忘录，双方同意每两年互访一次。双方还同意在美国国会和中国人大之间建立会议机制，加强交流与合作。海外媒体认为，这是中国“国会”近年来加强对美国国会工作取得的成果之一。

　　根据这份备忘录，美中两国立法机构每年将各派遣12名资深议员参加会议，地点分别在北京和华盛顿。美国国会参议院临时议长史蒂文森和办公室主任珍尼弗·米斯表示，两国资深议员之间的首次会谈今年8月将在北京举行。中国人大常委会委员长吴邦国将主持这次会谈。

　　另一方面，两国议会间的第二次会谈将于2005年在华盛顿进行。双方交流计划中还包括派小型代表团互访以及双方派遣工作人员进行考察访问。从上述计划看，美国国会也俨然视中国人大为对等机构，将彼此之间的交流看作是两国国会之间的交流。

　　事实上，两国“国会”存在太多的差异。美国国会是国家立法机构，国会的权力只占国家权力的三分之一，另外两大权力是最高法院和白宫。

　　国会的职能虽然是立法，但实际上起却到了权力制衡的作用。国会有权通过或不通过总统提名的大法官候选人，甚至有权弹劾总统。而中国的宪法则虽载明全国人大是国家的最高权力机关，其权力从立法、监督直到罢免国家主席，然而全国人大成立至今似乎还没有“罢免国家主席”的先例。至于“权力制衡”作用，也是近几年才有所彰显。

　　美国国会的立法程序，一般是先由选民或民间组织向本州或本选区的国会众议员提出立法要求，再由议员将立法要求的书面议案提交给众议院。经过国会专门委员会听证、辩论、通过后，提交众议院全体会议进行表决。通过后再提交参议院表决，最后送交总统签署成为法律。

　　中国全国人大的立法程序似乎是由“上面”决定的，老百姓无从知道是谁提出法案。美国国会的整个立法程序和听证过程都是公开的，公众可以直接到国会的听证会现场或通过电视实况转播来了解和参与立法过程。

　　中国人大立法的时候则没有老百姓参与的听证会，本来是一个事关每一个中国老百姓宪法权利的立法，其过程竟成了一个历史谜团。

　　美国国会还是人才甄补的主要管道，提供了未来领袖决策者的人才储备库。美国的许多政治领袖都曾经过国会历练。中国人大却鲜少能吸引认真的政治人物加入，不过这种情况正在改变，去年全国人大即增补20名年富力强的专业常委，为其注入不少活力。

人数太多弱化立法能力

　　美国的国会议员都是经过激烈的角逐而产生，参议员选举比众议员选举难度更大一些。但无论是参议员还是众议员，他们首先是对自己选区的选民负责，然后才是对政府负责，因此议员常有与政府意见相左的时候。

　　中国的人大代表虽然也是因循一定程序遴选出来，但是基本上是由“组织认定”，选民与人大代表之间既无认同感，也没有契约关系。他们首先想到的是为“组织”负责，其次才想到民众的意愿。

　　由于中国的人大代表之产生，需要考虑民族色彩、行业比例、男女均衡、政治背景、人事安排、社会荣誉等因素，代表的专业素质、法律意识相对较低，立法工作基本上是由全国人大常委会及其所属专门委员会完成，人大代表只需举手通过。因此全国人大又被人称作是“橡皮图章”。

　　美国国会议员则将立法视为自己的第一天职，每一项法律从立案到审核、辩论，再到总统签署最后成为法律，其过程之冗长之繁琐，超乎常人想像，也因此突显了法律的尊严。

　　中国的人大要做到这一点很难，因为中国的人大代表人数众多，以第十届全国人大代表为例，确切人数为2985人。有人算过一笔账，如果每个代表发言十分钟，需要497个小时多才能来一个循环；按八小时工作制，必须持续62天不休假。

　　以中国人大目前的规模，难以就立法问题在议会中展开辩论。如果加上准议会的全国政协委员2300余人(也有称全国政协为下议院)，中国的“议员”总数超过5000人，完成一个循环辩论大约需要四个月。

　　与中国比较起来，各民主国家的议会规模要小得多，例如美国众议院固定席位435人，参议院固定席位100人，加起来不过535人；

　　英国下院659人；法国国民议会577人；日本众议院511人；俄罗斯国家杜马共450人；印度的人民院至多547名。

　　目前，全世界设有代议制机关的178个国家中，绝大多数国家的议员人数在300人以下，超过500人的只有16个。

　　中国是人口大国，人大代表适当增加可以理解，但是议会规模过于庞大，则不利于论政议事，因为议会规模愈大，代表与他所代表的每个公民的政治权利便距离愈远。代表的代表性与人群规模成反比，因为一个议会的人数越多，议员手中的一票对会议决策的重要性也越小。

非职业化容易走向腐败

　　由于美国国会议员之产生，均是经过“过五关、斩六将”脱颖而出，同时又置于选民、舆论的监督之下，一般来说都能坚持操守，洁身自好。但也有例外，例如前些年，美国众议院议长赖特因以卖书中饱私囊等情事被迫辞职，参院议员杜伦伯格也因超收近10万元的演讲费，而受到参院操守委员会(Ethics Committee)谴责。

　　再如，叱咤美国南达科他州政坛30年的美国国会众议员、前州长比尔·詹克洛在2003年被判在一起车祸中超速行驶致人死亡，犯有二级谋杀罪。詹克洛随即宣布他计划于今年1月20日，即被判刑的当天，辞去国会众议员一职。根据他的罪行，詹克洛最高可被判十年监禁。

　　2003年，美国政坛传出一起年代久远的“桃色丑闻”，一名年近百岁的前参议员前些时候过世，结果发现这名主张种族隔离的白人议员，竟在80年前，与一名黑人女子生下了私生女。

　　从以上几起例证来看，美国国会议员也有陷落的时候。只是，这些 “铸成大错”的美国议员与中国人大代表中的一些“害群之马”的恶行比较起来，简直算不了什么。

　　例如：打家劫舍、欺行霸市，日前被判处死刑的沈阳黑社会头目刘涌；骄横凶残的湖南郴州市街头恶霸刘际辉；涉嫌贪污罪、挪用公款罪、受贿罪而被“双规”的广州市海洋渔业公司总经理梁锋，无不是人大代表。

　　吉港集团公司总裁桑粤春以合法公司为掩护，组织黑社会成员50名，犯下故意伤害、寻衅滋事及侵占巨额国有资产等罪行30多起，非法聚敛钱财数亿元。桑粤春不仅是吉林省人大代表，还是吉林省九届全国人大代表。

　　罩着人大代表光环而违法犯罪的还有沈阳市长穆绥新、副市长马向东；云南省委副书记、省长李嘉廷；国土资源部部长田凤山；贵州省副省长刘长贵；辽宁省高级人民法院院长田凤岐；河北省委常委、副省长丛福奎；浙江省副省长王钟麓；辽宁省副省长刘克田；中国建设银行行长王雪冰；安徽省副省长王怀忠；广东省高级人民法院院长麦崇楷等等。

　　在卷款外逃的4000多名贪官中，也不乏人大代表。中国的人大代表所以成为犯罪的“高危”群体，除了选举漏洞过多，缺少监督机制外，最重要的一点就是非职业化。“人大代表”不过是兼职，而这项兼职则可以为他们捞取物质好处，提供更多的方便之门。

作者：伊铭
(联合早报·文发自纽约）
(1/12/2004 1:37)
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