当时，解放军要取得平津战役的胜利，从军事上说，已不成问题。但是，如何以较小的代价，取得具有全局意义的胜利，则是毛泽东非常关注的战略问题。国民党华北“剿总”总司令傅作义，在作战方向上，有三个可能，一是固守平津，二是放弃平津南撤徐州一带，三是放弃平津西撤归绥(今呼和浩特)一带。事实上，傅作义于1948年11月4日到南京与蒋介石商量的结果，同意自北平撤退，采取固守津沽，万一不利，则由海上撤退的方案。不过，傅作义心存犹豫，并未坚决执行。毛泽东认为，抑留傅作义部在平津地区加以歼灭，对全局最为有利。
为此，毛泽东于11月7日即指示华北、东北解放军将领，密切注意傅作义的动向。同时，毛泽东一方面希望东北野战军休整一个月后即入关作战，一方面为防止傅作义部西撤，命令华北第三兵团停止进攻归绥，东撤休整，一方面命令华北第二兵团准备增援太原前线，协助徐向前的第一兵团，争取于12月15日前攻克太原。
傅作义系国民党军中一位能战的将领，指挥机动灵活，统率有44个军，其中20个为本部军队，24个为中央系(即黄埔系)军队，仍有顽强的战斗力。当时，解放军东北野战军将领认为大战之后，喘息未定，内部整理任务繁杂，难以在短期内出动作战，纷纷要求延长休整时间。而这时，国民党军徐州形势危急，为防止傅作义放弃平津撤退，东北野战军指挥员林彪、罗荣桓、刘亚楼根据军委指示精神，于11月15日向军委建议，“暂不攻太原，而集中力量迅速包围保定或张家口……对所包围之敌，采取围而不攻的办法，以达到拖住敌人的目的”。这一方案的指导思想，是以包围敌军一部，迫使傅作义不能丢下部下不管而径自撤退，策略比较粗糙，难以有效地对付傅作义，军委没有采纳。但前线将领作战积极，士气旺盛，军委即于16日同林彪等商量：“请你们考虑你们究竟以早日入关为好，还是在东北完成休整计划，然后入关为好。”即先行入关包围天津、塘沽、唐山，然后休整。林彪等考虑到部队困难较多，一时没有同意，但答应以两个纵队尽可能先出动，同时，仍主张关内部队先包围一部敌军的策略。已先期入关的东北野战军第二兵团司令员程子华也不赞成军委令华北二兵团西进打太原的方案，主张集中力量对付傅作义。鉴于东北野战军的实际困难，毛泽东不能不考虑这样的方案：“不管蒋、傅军是否撤走，仍按原计划休整到12月中旬，然后南进。即是说，蒋、傅要撤就让其撤走，你们则准备于到平津后无仗可打时即沿平汉路南下，先在长江中游作战，逐步东进与刘(伯承)、陈(毅)会攻京(南京)沪。”解放军将帅之间，为抑留傅作义集团于平津地区绞尽脑汁，一时难以找到一个妥善的办法。
然而，这时候，傅作义对蒋介石已失去了信心。他认为蒋介石在辽沈战役的关键时刻，应宋美龄的要求，离开北平到上海去救投机倒把的孔令侃，要美人不要江山，何必再为蒋介石卖命？事实上，华北在军事上已经没有出路，所以，他的战斗意志开始动摇。他到南京时，会见了桂系的副总统李宗仁、美国驻华大使司徒雷登。他们认为国民党政府已经不能战斗，必须与中共进行和平谈判，而中共没有力量解放全中国，所以，和中共进行建立联合政府的和平谈判是有把握的。傅作义当时想，既然和有把握，何必再北走南走。他于11月6日回到北平后，就把军队收缩在平津张(家口)地区不动，也不作进行战斗的准备，却忙着进行会见各界人士的政治活动。同时，傅作义在北平与李宗仁的主和活动相呼应，自己也开始秘密地进行和中共接洽和平的活动，让他的政工处处长王克俊与傅的朋友刘厚同商议，与中共联系。他们设法通过在北平的中共地下党由傅作义给毛泽东发出电报要求和谈。这封电报实际上是由傅作义的女儿傅东菊(中共地下党员)通过共产党的地下电台大概在11月17日发出，但毛泽东未予回复。
这时，民革主席李济深在同彭泽湘谈话时，问彭能否再去北平做傅作义的工作，劝傅脱离反动政府，反对内战，同中国共产党及各民主党派合作。彭泽湘答应了，带着李济深给傅作义的信到北京后，找到侯少白。侯少白是傅作义的老朋友，反对内战，曾力劝傅不就华北“剿总”职务。所以他对这一工作很热心。侯同傅谈了以后，告诉彭，傅认为在当时环境下不能同彭面谈，也不便接受李济深的信，但委托侯少白作他和彭的联络人，双方意见由侯传达。经过几次间接交换意见后，傅作义就表示愿意考虑彭所提出的问题。这时彭就约民盟在北京的负责人张东荪及农工党负责人张云川和彭共同进行。同时彭找到符定一，由符定一帮助彭和中共取得联系。符定一通过中共地下党的安排，即赴石家庄与中共面谈傅作义提出的和谈问题。
11月18日，符定一已到石家庄，但尚未和中共中央洽谈时，毛泽东迅速抓住傅作义动摇的机会，极为果断地作出了平津战役的决策。军委致林、罗、刘电强调指出：“我们拟利用此机会稳定傅作义不走，以便迅速解决中央军”，也就是以和谈为由，来稳住傅作义，而实际上并不同他进行政治上讨价还价的谈判。同时，确定了一系列军事措施，抑留华北“剿总”系统部队在平津地区予以歼灭或迫降，一是命令华北第三兵团位于绥东地区，坚决阻击傅军向绥远逃跑，命令华北第一兵团停止攻击太原，避免刺激傅作义早日向绥远逃跑；二是命令正向太原前线开进的华北第二兵团在阜平待命，准备随时向张家口附近出击，协同华北第三兵团阻止敌人逃跑；三是命令东北野战军：“望你们立即令各纵以一二天时间完成出发准备，于廿一日或廿二日全军或至少八个纵队取捷径以最快速度行进，突然包围唐山、塘沽、天津三处敌人不使逃跑，并争取使中央军不战投降(此种可能很大)。”
翌日，林彪接电后遵令动员部队于22日出动(后因具体困难，经军委同意改为23日出发)。从22日起，军委先后命令华北第三兵团于25日从现地出发，切断平、张联系，包围张家口，命令华北第二兵团于26日从曲阳出动，进抵涿县、涞水间待命，必要时加入平张线作战。27日又命令东北第二兵团于数日内在平谷地区集中，准备向延庆、怀来地区前进。至此，毛泽东经过周密的考虑，已布下了天罗地网。
